miércoles, 4 de octubre de 2017

La experiencia piloto de la evaluación del desempeño en la AGE

    La evaluación del desempeño, recogida formalmente en nuestro ordenamiento de empleo público por el EBEP, si bien no se ha implantado en la gran mayoría de las Administraciones Públicas, sí al menos ha permitido poner en marcha algunas pruebas piloto (siempre recomendables al hablar de una herramienta como esta) que permitan en el futuro establecer modelos normalizados, adaptados a las necesidades particulares de cada una de ellas, conocidos y aceptados, sin los problemas que la mera implementación acarrearían.

    Una de las primeras experiencias que se llevaron a cabo en la Administración General del Estado (AGE) tras la aprobación del EBEP fue impulsada en 2009 desde la Dirección General de la Función Pública y la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, y a la que se han ido sumando diversas Direcciones y Subdirecciones Generales, así como unidades administrativas en todo el ámbito de la AGE, todo ello con la intención de explorar las posibilidades de la evaluación y conocer sus repercusiones, grado de aceptación y cuál sería el mejor modelo aplicable a una Administración tan grande y compleja como la del Estado, lo cual ciertamente supone un reto, sobre todo teniendo en cuenta las dificultades para evaluar las tareas tan diversas que pueden darse.

   A esto había que añadir la situación organizativa previa de la gestión del personal, pues en la AGE se da una descentralización por Ministerios, Organismos, Agencias… lo que también se puede producir en otros entornos y deberá tenerse en cuenta al suponer un límite de partida a la hora de planificar e implementar la evaluación del desempeño y sus consecuencias. En el caso concreto de la AGE se resolvió en parte a través del Registro Central de Personal (RCP) y la utilización de las TIC, y concretamente con el desarrollo del Sistema de Gestión Integrada de Personal de la Administración del Estado (SIGP)[1], una aplicación informática centralizada, que se sincroniza diariamente con el RCP.

    Por tales motivos lo primero que se planteó fue la necesidad de comenzar poco a poco, con pruebas piloto, pues dado lo complicado del intento de implantación de cualquier modelo de evaluación se hacía imprescindible no tratar de aplicarlo de manera real desde el principio sino ir explorando sus posibilidades, probandolo, obtener retroalimentación, depurando errores y mejorandolo, pues como indica GALINDO MEÑO, más allá del modelo a aplicar lo más importante es el proceso de implantación[2].
    Otra justificación para estas cautelas era el propio carácter no finalista de la evaluación. No se consideraba como un fin en sí misma sino como medio de obtención de información para el empleado y la organización, para que ambos supieran cómo lo hacían. Y menos aún se consideró desde la organización, como pensaban muchos empleados, como algo que sirviese para otorgar un complemento de desempeño, lo que a juicio del citado autor habría pervertido el sistema[3].

    Otro de los retos iniciales que debía superarse era contar con el entendimiento e impulso desde la cúspide política si se quería lograr la necesaria respuesta voluntaria y favorable del personal. En este sentido, el modelo contó desde el primer momento con ese apoyo político, lográndose un también necesario consenso con los representantes de los trabajadores y comenzándose una importante labor de formación de evaluadores y evaluados. También se vio la necesidad de contar con la participación de todos los implicados desde el principio a través de sus aportaciones y sugerencias o mediante encuestas anónimas.. Esto ha facilitado enormemente su implantación en la cultura administrativa al conectar desde el inicio el sistema con el personal y sus aportaciones[4].
 
    Una peculiaridad del modelo en la AGE es que se basa casi exclusivamente en los desempeños individuales, pues no se prevén los de carácter colectivo al considerarse que no es ese el espíritu del EBEP y los individuales son los que mejor cumplen con lo establecido en él[5].
    Hemos de decir que nos sorprende la exclusión del sistema de objetivos colectivos precisamente en una organización como la administrativa, donde el trabajo en equipo y las interdependencias y conexiones entre personas e incluso servicios, etc. es tan importante. Si bien el desempeño es un derecho individual (art. 14.b EBEP) y los efectos de la evaluación establecidos en el artículo 20 EBEP también parecen centrarse en el empleado como individuo, esto no es óbice para considerar que ese derecho individual se ejerza en equipos o en coordinación con otras personas o unidades, sobre todo cuando la normativa y la práctica administrativa están plagadas de constantes referencias a trabajos en equipo (p. ej. servicios de emergencia, Guardia Civil…) y a interdependencias en casi cualquier procedimiento (firmas o informes de otros órganos o incluso Administraciones…). Es más, el EBEP no parece la norma más adecuada para mencionar ese tipo de relaciones colectivas, más propias de la normativa de procedimiento, como indicamos, quedando centrado el Estatuto en la gestión de las personas como individuos.

    Aunque no existe evaluación colectiva sí se da una necesaria relación entre los objetivos individuales y los organizacionales. Así, para alinearlos convenientemente se llevó a cabo un Plan estratégico a través del cual se van estableciendo objetivos generales que se van concretando en cascada[6], aunque se han producido algunos problemas de alineamiento por la complejidad de conectar adecuadamente unos objetivos con otros. Esos problemas reflejan la necesidad de tener claros los objetivos generales de la organización, así como disponer de una planificación estratégica que traslade las políticas públicas a objetivos entendibles por el Derecho Administrativo y donde, recordamos, los directivos juegan un papel esencial, como recuerda GALINDO MEÑO[7].

    Por otro lado, para el establecimiento de estos objetivos individuales se ha tenido en cuenta el modelo SMART, pero también se han dado problemas en todos los elementos. Por ejemplo, en cuanto al aparentemente sencillo (a priori) requisito de que sean cuantificables se han visto las dificultades que el trabajo propio de la Administración produce, donde no todo es medible en función de la cantidad, y donde la calidad del trabajo realizado u otros factores (plazos, etc.) juegan un papel en muchos casos esencial, lo que demuestra, a nuestro juicio, la necesidad de conjugar calidad –entendida en términos generales- y rendimiento. Por tal motivo se hace imprescindible disponer de estándares de calidad incluidos en los modelos de evaluación. En una palabra, cobra renovada fuerza la cuestión de saber lo que es hacer un buen trabajo.

    En cuanto a la temporalidad también se han dado problemas, pues ha sido muy difícil establecer unos plazos estrictos de entrega de las tareas dentro del proceso de evaluación por la reticencia a establecer plazos concretos. Por ello se han utilizado fórmulas como “durante el segundo trimestre; en el mes”, etc.

    Un aspecto interesante que se ha querido implementar ha sido la innovación a través de objetivos nuevos que mejorasen el desempeño y los resultados de la Administración. Es algo que se valora mucho en la función pública comparada como en Italia o Portugal y ha destacado al mismo tiempo la OCDE. Sin embargo, también se han presentado problemas pues los objetivos individuales no han contemplado tan siquiera el trabajo relevante que realiza el empleado. Además, esa propuesta de mejora ha supuesto una fuente de críticas al suponer un cierto riesgo, pues los empleados quieren que se evalúe lo que saben hacer mejor. El problema se encuentra, quizás, en falta de formación a la hora de implementarlas o en la intención de que dichas innovaciones produzcan los mismos efectos que las tareas habituales desde el primer momento, lo que supone un riesgo cierto de fracaso y de retraer la iniciativa de los empleados públicos. Se debería, tal vez, establecer un plan de aplicación progresiva de esas propuestas, con la adecuada formación y sin efectos iniciales dando, por tanto, un plazo prudente de aprendizaje.

    También se ha comprobado que no todos los empleados ni todas las unidades trabajan bien mediante objetivos. Los mejores resultados se dan con ciertas profesiones de carácter técnico como las TIC, cuyos miembros están más acostumbrados a este tipo de trabajo, lo cual incide en la necesidad de establecer programas previos de formación y en la realización de este tipo de experiencias piloto para fomentar esa cultura de la dirección por objetivos.

    El modelo también se basa en el desempeño por competencias. Para ello se ha creado un catálogo o diccionario para toda la AGE que se va actualizando según las necesidades y respecto del que GALINDO MEÑO destaca que se “ha intentado que sea un catálogo de competencias acomodado a la realidad y cultura interna” y no algo importado del exterior, con lo que se ha logrado una interiorización mucho mejor por parte de todos los implicados[8]. Empero, lo que se ha manifestado a la hora de evaluar las competencias es su gran complejidad por la importante nota de subjetividad que conlleva.
    Esto nos demuestra dos cosas, a nuestro entender; por una parte, que resulta positivo establecer por cada organización sus criterios de evaluación dada la diversidad y peculiaridades de cada una dentro de unos determinados márgenes. Por otro lado, y dado que el trabajo en las Administraciones comparte muchas tareas, el intento de crear –en este caso- diccionarios de competencias propios desde cero se convierte en un trabajo ingente, sobre todo cuando existe la posibilidad de aprovechar el conocimiento previo y otras experiencias administrativas que pueden ayudar, con las siempre oportunas adaptaciones.

    
    En cuanto a los roles existentes, se han establecido cinco: evaluado, evaluador, validador de las evaluaciones, responsable y parametrizador. El evaluador no es necesariamente un superior jerárquico sino un superior funcional, con lo que no se obliga a una asignación jerárquica por grado personal. La decisión de quién desempeña dicho rol se toma por cada área según la jerarquía, por lo que se da bastante autonomía al respecto. Por su parte, la necesidad de un responsable del programa se vio desde el primer momento, pues si bien la implantación no requiere de grandes recursos sí es necesario que exista una persona que coordine todo el proceso, que resuelva dudas, informe y forme a los implicados y realice un seguimiento constante.

        
    El problema que se ha manifestado con la evaluación por el superior jerárquico es que, a pesar de ser quien en teoría debe conocer el trabajo del subordinado, realmente desconoce todas las tareas relevantes que realiza. Esto puede deberse a que los superiores suelen tener un conocimiento general de las tareas de sus subordinados y de los resultados que han de aportar, pero se obvia el conocimiento de la mecánica de dichas tareas, su dificultad, tiempo de ejecución, medios necesarios, etc. La cuestión se ha resuelto mediante la fijación consensuada entre evaluador y evaluado de los objetivos y competencias a evaluar (teniendo en cuenta esas tareas) por medio de una entrevista al comienzo del período de evaluación (que es anual), siendo los evaluados quienes proponen los objetivos, pues son ellos quienes realmente conocen su trabajo. Dicha entrevista supone un verdadero pacto entre evaluado y evaluador sobre la ruta a seguir por aquel hacia la consecución de los resultados esperados, y que es práctica habitual en otros países de nuestro entorno, como hemos visto.

    Finalmente, hay que contar con la existencia de la Comisión de Seguimiento del Plan Inicial de Difusión y de Fomento Experimental de la Evaluación del Desempeño en la AGE, dentro de la Dirección General de la Función Pública, integrada por personal de la misma, así como de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas y del INAP. Su función es constituir un órgano de apoyo y coordinación de las unidades participantes, y entre cuyas responsabilidades se encuentran poner en marcha el sistema, establecer las unidades que van a participar, plazos y pautas de actuación, organizar la formación, coordinar el seguimiento del sistema y elaborar análisis de resultados y propuestas de mejora[9].


   *Esta entrada es un extracto del capítulo dedicado al concepto de la evaluación del desempeño incluido en el libro:
PADILLA RUIZ, Pedro: Gestión del empleo público. La evaluación deldesempeño en la mejora de la eficiencia administrativa, Bosch Editor,Barcelona, 2016.





[1] RUIZ ADÁMEZ, J.M., La evaluación del desempeño se incorpora al Sistema Integrado de Gestión de Personal de la AGE, Vol. 12, Madrid, Boletín de Función Pública del INAP, 2012.
[2] GALINDO MEÑO, C., La evaluación del desempeño [Conferencia], Seminario TIC y Productividad del empleo público (VII), Madrid, 12 de septiembre de 2012.
[3] Op. Cit.
[4] INAP. “La evaluación del Desempeño en la AGE. Entrevista a Carlos Galindo”, Boletín de Función Pública del INAP, nº 5, Octubre, 2011, pp. 5-14.
[5] ADIEGO SAMPER, C., Evaluación del desempeño en las Administraciones Públicas [Conferencia], Recursos humanos en las Administraciones Públicas (IX): evaluación del desempeño, Madrid, 11 de junio de 2015.
[6] INAP. “La evaluación del Desempeño en la AGE. Entrevista a Carlos Galindo”, Boletín de Función Pública del INAP, nº 5, Octubre, 2011, pp. 5-14.
[7] GALINDO MEÑO, C., La evaluación del desempeño [Conferencia], Seminario TIC y Productividad del empleo público (VII), Madrid, 12 de septiembre de 2012.
[8] INAP. “La evaluación del Desempeño en la AGE. Entrevista a Carlos Galindo”, Boletín de Función Pública del INAP, nº 5, Octubre, 2011, pp. 5-14.
[9] GONZÁLEZ DE HERRERO FERNÁNDEZ, P. y PÉREZ-BAROJA VERDE, I., “Plan de experiencias piloto en evaluación del desempeño en la AGE”, nº 6, Diciembre, pp. 55-62.


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